淄博市市容和环境卫生管理办法（修正）

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物权行为理论之重构
陈召利
摘要：通过对传统物权契约理论之解析，重新建构物权契约概念，并以此为逻辑前提，论证物权契约存在的可能性和必要性，并对物权行为无因性进行彻底的检讨，主张应采物权行为有因性，从而确立全新的物权行为理论。
关键字：物权契约；区分原则；抽象原则
什么是物权行为？按照通说，物权契约，不过为物权行为之一种，物权行为除物权契约外，还包括单独行为（称为“物权的单独行为”），如抛弃等。物权契约，是物权行为的根干，是最重要的物权行为，被称为“物权行为之王”。物权契约本质上属于契约之一种，并以意思表示为其构成要素。单独行为，以抛弃为最重要，抛弃为物权契约推演而来（亦即以物权契约为前提而为逻辑推理的当然结果）。因此，把握和了解了物权契约，也就从根本上把握和了解了物权行为，从而也就可以十分容易地理解和解明作为单独行为的物权行为的抛弃。 正因如此，本文系以物权契约思想为中心而予以展开的。
（一）物权契约独立性理论（又称区分原则）
在德国民法思想的发展史上，物权契约概念，通常认为系由德国历史法学派的代表人物、被颂为“近代私法学之父”的萨维尼（F.Cvon Savigny）所创，尔后其弟子继承和发扬光大了这一思想。 按照古典时期的罗马法，为了取得略式转移物（res necmancipi）的市民法上的所有权，当事人为交付（traditio）行为时，须证明有为此行为的“正当原因”（justa causa）。对此，萨维尼在把“交付”（traditio）解为物权契约的同时，也明确地指出，“正当原因”，不是指债权关系，而是指作为所有权让予的意图而存在于交付（traditio）的背后的让予所有权的意图。萨维尼（F.Cvon Savigny）在1815—1816年冬期讲学中即指出：“在这里，所有的tradition（交付），依其性质，皆为真正的契约。并且，说justa causa是仅源自于这个契约的命题，也是成立的。但是，该契约性质上非属于债权契约。如果不这样理解而是相反，则我们将再度陷入应受批判的泥淖中。毋庸置疑，它是一个真正的物权契约，即物权的契约。从而，所谓traditio（交付），一般言之，乃是指标的物的原来的占有人（出卖人）以使对象方（买受人）成为标的物的新的占有人的意思，而让予标的物的占有。……因此，新的命题是，让予所有权的真正的形态，使traditio与usucapio（标的物的使用的取得），而不是当事人之间的契约——即债权契约。”
在其1840年发表之名著《现代罗马法之体系》（System des heutigen romischen Rechts），萨维尼（F.Cvon Savigny）谓：“私法上契约，以各种不同制度或形态出现，甚为繁杂。首先是基于债之关系而成立之债权契约，其次是物权契约，并有广泛之适用。交付（Tradition）具有一切契约之特征，是一个真正之契约，一方面包括占有之现实交付，他方面亦包括转移所有权之意思表示。此项物权契约常被忽视，例如在买卖契约，一般人只想到债权契约，但却忘记Tradition之中亦含有一项与买卖契约完全分离，以移转所有权为目的之物权契约。”
萨维尼（F.Cvon Savigny）之严格区分债权行为与物权行为概念的观点，形成了物权契约独立性之说的原形。然而，自萨维尼（F.Cvon Savigny）创立物权行为概念以来，迄今已历时百余年。百余年来，关于何谓物权行为，即对于物权行为的概念是什么的问题，一直是各国民法学者众说不一，仁智互见的一个极有争议的问题。总的来说，近现代各国和地区民法学者关于物权行为概念的论述，大体有以下几种观点： 第一，从物权行为的目的出发界定物权行为。胡长清先生为：“物权行为者，发生物权法上之效果之法律行为也。有为单独行为者，有如所有权、地上权之抛弃是。有为契约者，如抵押权之设定是。其契约则称为物权契约。”我国台湾学者史尚宽、郑玉波等多采类似定义。但是，具备何等要件的法律行为始生物权法上的效力或可达物权变动之直接目的，依此定义难获明了。第二，从物权行为的构成角度界定物权行为。此见解大抵可归为两类：其一是物权的意思表示说，即认为物权的意思表示（包括物权的合意）本身即为物权行为（单独行为及物权契约），登记或交付则为其生效要件。德国目前三本具有代表性之物权法教科书的作者Baur，Westermann及Lent-Schwab、日本学者石田文次郎、我国台湾学者王泽鉴、大陆学者孙宪忠、崔建远等持此观点。其二是物权的意思表示与形式结合说，即认为唯有物权的意思表示与其形式（登记或交付）相结合，始得构成物权行为。德国著名学者Rosenberg，Wolf-Raiser，Ennecceerus-Nippeerdey等即认为：“就法律行为概念而言，以发生一定法律效果为必要，物权变动须以物权合意（意思的因素）与登记或交付相结合为要件。物权的合意本身尚不足引起物权变动，故非物权行为。”我国台湾学者姚瑞光、谢在全、大陆学者梁慧星、陈华彬、王利明、日本学者三和一博与平井宜雄等持此观点。
比较上述三种观点，我认为都不无道理。然而，需注意的是，迄今为止，各国家和地区的学者对于物权行为理论的研究似乎无不囿于德国民法典所倡导的物权行为的思想，而德国民法典是否完全地、彻底地、真正地继受了萨维尼（F.Cvon Savigny）的物权行为理论，则不无疑问。关于物权行为概念，1876年德国民法第一草案曾使用物权契约（dinglicher Vertrag）之概念，但认为未臻精确，受到批判。第二次委员会决定不采“dinglicher Vertrag”之语，而以dinglicher Einigung（物权的合意）代之，并表示dinglicher Einigung是否为物权契约，是一项法律理论构成（juristische Konstruktion）之问题，应由学说决定之。 结果，依德国民法典，依法律行为的物权变动，于不动产物权，原则上需有“物权的合意”（Einigung）与“登记”（Eintragung）；动产物权，需有物权的合意（Einigung）与交付（Ubergabe）。 这样，交付或登记即变成不是在表示物权契约的成立而可以异时，但是物权契约，原本是内蕴于交付或登记行为中，从双方的意思表示中独立出来的东西，因此，完全割断它与交付或登记的联系是难谓恰当的。为了弥补这一缺陷，委员会决定，在不具备第828条第3项所定的形式时，物权契约采“撤回可能”（widerruflih）的法律构成，立法旨趣在于使物权契约于登记官吏的面前订定。因此，在德国法上，物权契约的运作是很清楚的，物权的合意，可以提前与债权合意时发生，或嗣后独立发生，重要的是，必须在登记或交付之时，“合意仍然存在”（einigsind），当然也不排除在登记或交付之时“同时”为之。但除非属于德国民法典第873条第2项的情形，合意是可以撤回的。又如物权人于完成合意后丧失行为能力，因合意已经作成，并不会受此影响。
遗憾的是，恰恰这种将物权的合意与交付或登记分离开来的做法，将后世民法学者引入了对物权行为理论的误解或曲解的歧途之中。值得提出的是，德国在以公证人为当事人的意思的确认机关之下，物权契约，实际上是与债权契约一道同时采公证证书的形式缔结的。这样以来，申请登记之际，登记官吏只需形式的、在窗口审查已然作成的以公证证书所表现的物权契约就可以了。 绕有趣味的是，法国的法典对于物权变动，尽管明示采意思主义，但这是在承认公证人习惯与书证优越原则所支配的法定证据主义之下被采行的，因此，在实际运作上，仍间接地要求当事人必须作成公证证书。从而可以说，法国民法在实际的运作上，采取了要式主义。 所以，法德两国的制度，尽管在表面上有其差异（一为意思主义，一为成立要件主义——登记主义），但在实务上并无差异。 因此，毋庸置疑。居今之时，由于公证主义的复活，物权契约被淹没于原因契约里，结果一如德国民法典立法过程中巴伐利亚州所言明的那样，承认物权行为独立性的实益因此丧失了。
需要强调的是，物权行为独立性理论所以遭遇如此尴尬的处境，其根本原因在于德国民法典将物权的合意与交付或登记分离开来的错误做法，这也背离了萨维尼（F.Cvon Savigny）的物权行为理论。人们所以会产生这样的误解，主要是人们长期以来浸淫于债权契约的阴影之中，而不知物权契约为何物，从而将契约完全等同于债权契约的缘故。对此，萨维尼（F.Cvon Savigny）在其1840年发表之名著《现代罗马法之体系》（System des heutigen romischen Rechts）第三卷的《契约》部分即曾指出，在所有类型的意思表示中，契约是一个最重要的总括性的意思表示。契约这一概念，不仅法律家熟悉，而且普通的人也熟悉，但问题在于人们往往不能统一地、正确地把握它，理解它。 他于19世纪初期在其大学讲义中即曾指出，为履行买卖契约或其他以转移所有权为目的之契约而践行之交付，并不是一种单纯的事实行为，而是含有一项移转所有权为目的之物权契约。 为了更加清晰地说明萨维尼（F.Cvon Savigny）的物权行为理论，让我们一同重温他的伟大宣言：“交付（Tradition）具有一切契约之特征，是一个真正之契约，一方面包括占有之现实交付，他方面亦包括转移所有权之意思表示。”董安生先生据此认为物权行为具有“二象性”特征，即指物权行为直接具有事实行为与法律行为的双重属性，它是事实行为与意思表示的融合。 并进一步说，尽管在民法理论上不妨将物权行为的内在因素抽象为意思表示和事实行为“两项要件”；但在现实形态上却必须将其理解为一项行为。试图将物权行为中所包含的意思表示和交付登记行为割裂为两项行为，或者试图单纯以物权合意来解释物权行为都是不正确的。实际上，交付行为也好，登记行为也好，其中必然包含有意思因素因素，此种意思表示在未受到法律调整时必然采取默示或践行的形式，这正是物权行为概念据以建立的理论依据。 的确，众所周知，任何内容都必须通过一定的形式表现出来，二者相互依存，是一个不可分割的统一体。“物权的独立意思表示与不动产登记和动产的占有交付之间的关系，是内容和形式之间的关系。” 我们不能将物权行为的形式（交付或登记行为）和物权行为的内容（物权合意）割裂开来分别予以法律评价，正如我们无法将债权行为的形式（口头或书面方式）和债权行为的内容（债权合意）割裂开来分别予以法律评价一样。不认清这一点，就无法真正把握物权行为。实际上，于动产物权变动，交付既不是事实行为，也不仅仅是物权契约的一小部分，其本身就是物权契约。物权契约除了交付以外再也没有什么了。德国普通法学就是把“交付”本身解作权契约的。亦即：认为以物权变动为目的的当事人的意思，是以“交付”这一行为来表现的，是一个要式行为。德国物权法草案的起草者约霍夫（Johow-Preuben）的想法大抵与此相同。他说：“登记，是通过它而使权利发生移转并使权利得以设定的，（意思）表示（Erklarung）的有效要件的形式（Form）”。 但是，令人遗憾的是，第一次委员会对于约霍夫（Johow-Preuben）在《物权法》（草案）的理由书中把“登记”解作物权契约的形式（Form），温德沙特（Windscheid）把普通法上的“交付”（Traditio）解作以“交付”（占有的让与）这一形式所缔结的契约的正确做法未表同意。
行文至此，通过对传统物权行为理论，尤其是1896年《德国民法典》颁布以来的物权行为理论的检讨，我们至少可以得出这样一个结论：所谓物权契约，系指以直接发生物权变动为目的的法律行为。于动产物权变动，其物权契约是交付行为；于不动产物权变动，其物权契约就是“登记行为” 。就此而论，物权契约是客观存在的，可谓有其独立性。须强调的是，物权行为存在态样具有特殊性，物权行为中的意思表示不能脱离交付和登记行为独立存在，必须借助交付和登记行为的存在，体现自身的存在。因此，与债权契约的形式是口头或书面方式不同，物权的唯一形式就是交付或登记行为。此点再三提请注意，切勿等闲视之！试图将物权行为中的抽象的意思表示因素稳定下来，使之实在化和要式化，从而使之与交付或登记行为分裂为两项行为，无疑是错误的。换言之，只有当存在交付或登记行为时，才存在物权变动的合意，也才能进行是否存在物权行为这样一个法律事实的判断。
从比较法的观点看，任何国家的民法理论，只要存在一个债权、物权等基本民事权利体系的划分，那么它在法律行为的分类中就必然有债权行为与物权行为的区别。对于这一点，我国台湾学者苏永钦说得非常好，他说，“当民法决定藉法律行为这样高度抽象的概念，而非买卖、租赁这样中度却与生活的交易概念较为贴近的概念，来落实私法自治的理论，又决定把相对的、请求性质的债权，与绝对的、支配性质的物权区隔时，生活中的一笔交易可能在法律关系上要拆解为数个行为，就已无可避免了。在此一体系下的买卖，既只就财产权与金钱互负移转的义务有合意，而非对支配权移转本身有合意，则买卖只能创造买受人的物权移转的债权，和出卖人的金钱移转债权，而不能创造物权移转的效力，可以说是逻辑的结果。”如果彻底否认物权行为，将会导致“整个物权法制度本身无论在体系上还是在逻辑上都陷入矛盾”。 事实上，物权契约独立性不仅有重大的理论意义，而且具有深厚的现实基础。“从交易上实际情况看，例如不动产的买卖，当事人一般会认为，买卖标的所有权的移转，非在缔结买卖契约时，而是在登记、交付、支付价金这些外部表象发生之时。且人们的一般观念，以至交易习惯，亦通常认为只有存在这些表象，标的物的所有权才发生移转。” 因此，债权行为与物权行为在概念上加以区别，系法学上一项重大成就，并符合当事人之价值。
（二）物权契约无因性理论（又称抽象原则）
在提出了物权行为独立性之后，对于物权行为无因性，即作为原因的债权行为有效成立，但物权行为本身并不受影响的问题，萨维尼（F.Cvon Savigny）又是怎样议论的呢？据考，萨维尼之明确言及物权行为无因性，是他在论及意思表示的错误时。他在《现代罗马法体系》里写道：“Tradition虽有错误，但仍完全有效，丧失所有权之人，仅能以不当得利之规定请求返还。” 萨维尼本人并未把作为物权行为的交付，和作为原因行为的债权行为解作两个彼此对立的概念，并明确提出后者的无效不能引起前者的无效这一一般性的主张。但对于交付系因“错误”（如一方打算赠与，而对方却误认为消费借贷）而为时，可否引起所有权的移转，这远在罗马法时代的乌尔比安和尤里安的法言中便作为例子（让与人怀抱赠与，受让人怀抱消费借贷的意思）而加以了讨论，并指出“基于错误的买卖契约是不可撤销的买卖契约，基于错误的交付也是完全有效的” 。萨维尼是如何使“错误不会对契约的效力产生影响”这一命题获得正当化的呢？他首先强调，相对于所有权让与的“交付”这一物权契约而言，作为原因行为的债权行为只不过是其“动机”， 又谓：“这一结论，现在需要从对它的各种各样的攻击中受到保护。这一结论的最大优点在于，它是从自由意思本身的本性中推导出来的。自由意思的存在与作用，同动机之正确与否无涉”。可见，由于从正面为此正当化奠定基础的罗马法的法言，无论如何是无从找到的，萨维尼对意思表示的错误场合的无因性思想的论述，是抛开罗马法的法言而不得不援引“自由意思的本质”这一哲学的原理来展开的，这就为后世的学者把错误场合的无因性理论思想全面地发展为一般的无因性思想举行了奠基礼。
因traditio（交付）这一物权契约，系超然独立于债权契约而存在，故如果出卖人依有效的traditio而移转标的物的所有权时，纵其出让标的物的所有权的动机存有瑕疵（或动机有错误），标的物的所有权之发生移转的效力也不受影响，出卖人仅可依condictiosine causa（不当得利的返还请求权）等，请求返还。 这样，物权契约无因性（或抽象原则）便被创制出来了。
由此可见，物权契约无因性并非是物权契约独立性的必然逻辑结果，而是在坚持“错误不会对契约的效力产生影响”的前提下才会得出的结论。值得注意的是，物权行为无因性一经创立即抛弃了其所成立的这一基础而径被认为系物权行为独立性的必然逻辑结果了。为期明了，特图示如下：
大前提：错误不会对契约的效力产生影响；
小前提：1、物权契约独立于债权契约——物权契约区分原则；
2、债权契约的不成立、无效或被撤销构成物权契约的动机错误；
结论：物权契约有效成立——物权契约抽象原则。
毋庸置疑，只有大小前提的各项判断正确无误，物权行为无因性才会成立。然而，“错误不会对契约的效力产生影响”这一大前提是否成立，就不无疑问。现代各国立法普遍表明，错误会对契约的效力产生影响，虽然不尽一致。有规定为无效者，如日本民法；有规定为可撤销者，如德国民法及我国台湾民法。 王泽鉴先生亦谓：“表意人得为撤销之错误的意思表示有：1、意思表示内容有错误（内容错误）。2、表意人若知其事情即不为意思表示（不知，表示行为错误）。3、关于当事人之资格或物之性质的错误。4、意思表示，因传达人或传达机关不实。至于所谓动机错误，原则上不影响意思表示的效力。”其理由称“动机存于内心，非他人所得窥知，自不许表意人主张撤销，而害及交易安全。此项意思形成上错误的风险应由表意人自己承担，自我负责。” 但是王泽鉴先生又认为，“在双方动机错误（错误同时发生于法律行为双方当事人）的情形下，双方当事人系以一定事实的发生或存在作为法律行为的基础，此项法律行为基础不存在的风险，应由双方共同承担，从而不能径认系‘动机错误’，不影响法律行为的效力，……纵使赋与受有不利的一方当事人撤销权，亦非合理，因其须对相对人负信赖利益的赔偿责任。其较能兼顾双方当事人利益的解决方法，系依诚实信用原则调整当事人的法律关系”。 可见，错误制度的困难就在于如何使基于错误而推翻业已存在的合同正当化。在大陆法系中，错误制度发挥作用，其机理是对当事人意思质量的关系和对合同内容（后果）公正的强调。普通法国家尽管对大陆法系单纯地基于内容公正而对意思自治横加干预的做法抱有深深的怀疑，他们也认为“共同错误（当事人双方就同一事实发生了相同的认识错误）较易成立一项有效的立约抗辩。因为在这样的案件中，双方当事人的假定都是虚假的，而且都不存在合理的信赖，解除合同、恢复原状并不会使哪一方受到特别的损害，而受到不利影响的一方却可以得到特别的保护”。在处理共同错误的案件时，普通法与大陆法的立场接近，都以错误的严重性作为主要的考虑因素。 因此，从比较法的角度看，各国民法均承认双方动机错误会对契约的效力产生影响。另一方面，“在法律交易上，物权行为多以债权行为为基础，并以履行基于债权行为所生之义务为目的”， 毫无疑问，作为原因的债权行为是物权行为的双方当事人的动机。因此，债权契约的不成立、无效或被撤销即构成物权契约的双方动机错误。这样，当债权契约不成立、无效或被撤销时，物权契约的效力应受其影响，为合理地兼顾当事人利益和交易安全，我们应据此确立物权行为有因性，使物权行为也随之无效。至此，我们清楚地看到，由于“错误不会对契约的效力产生影响”（萨维尼的“错误理论”之核心）这一立法政策已被现代各国彻底抛弃了，因此，物权行为无因性自无适用之余地。相反，物权行为有因性原则的确立方符合世界潮流的发展。为期明了，特图示如下：
大前提：双方动机错误会对契约的效力产生影响；
小前提：1、物权契约独立于债权契约——物权契约区分原则；
2、债权契约的不成立、无效或被撤销构成物权契约的双方动机错误；
结论：物权契约也无效——物权契约有因性。
讨论至此，人们也许会产生一个疑问：既然德国民法否认“错误不会对契约的效力产生影响”，为什么又承认物权契约无因性，这岂不是自相矛盾吗？对此，我们有必要了解一下德国民法立法理由是如何说明物权契约无因性的合理性的，其称：民法既然将债权与物权作为全然不同的权利体系加以把握，因此也就必须承认它们在各自体系上的独立的变动原因。换言之，在民法体系中，物权既然被赋予了与债权不同的独立地位，因此其变动原因也就当然不再受债权原因的左右，这一点正是民法的逻辑体系的要求所在。毋庸置疑，这是对萨维尼（Savigny）倡导、巴尔（Bahr）与温德沙特（Windscheid）等人继承并加以传播的物权契约理论的忠实的皈依。但是，正如前文所述，物权契约无因性一经创立即抛弃了其所成立的基础而径被认为系物权契约独立性的必然逻辑结果了。此一谬论流传至今，一直成为人们根深蒂固的偏见和顽疾！对于这一谬论，德国著名学者赫克（Heck）曾予以批驳道，所谓物权行为的有因性、无因性，并不是一个逻辑上的问题，也不是一个自然事实上的问题，相反完全是一个立法政策判断上的问题。 可惜的是，他未能进一步指出此处的立法政策就是指是否确认“错误不会对契约的效力产生影响”这一命题。
行文至此，我们清楚地了解到，物权契约独立于债权契约，并不能逻辑上直接得出物权行为无因性这一结论。物权契约的有因性、无因性问题，关键在于立法者对于“错误，尤其是双方动机错误，是否会对契约的效力产生影响”所作的价值判断和利益衡量。纵观各国民法立法，莫不承认双方动机错误会对契约的效力产生影响，因此，为保证立法政策的一致性，有必要摈弃物权行为无因性而采纳物权行为有因性原则。至此，历史经过一次循环，又回归于“取得权源与取得方式”这一重大的物权取得理论。值得提出的是，债权契约虽然仍为取得权源，但是，原本不过是单纯的占有的移转的事实行为的“取得方式”，现今应被解为作为独立的法律行为的物权行为，并使之成为所有权变动的直接的驱动力，此点再三强调，请务必注意！关于所有权的移转的“取得权源与取得方式”的思想所以历久不衰，以至近现代民法立法所广为接受（尽管理解不同），并最终形成为现代民法关于所有权移转的基本理 论，除了它本身合于人类对于所有权交易的感性与理性认识外，更重要的是的还在于，它是植根于罗马法这一近现代民法之法源的深厚土壤中的。

Rebuilding the Theory of Action of Real Rights
Abstract: By analyzing the traditional theory of juristic acts of real rights, the article is attempting to restructure it. On the basis of its new meaning, the abstract nature of juristic acts of real rights is thoroughly criticized and denied. Therefore, a new theory of juristic acts of real rights has come into being.
Key words: action of real rights; doctrine of separability; abstract principle

注释：
陈华彬著：《物权法研究》，金桥文化出版（香港）有限公司2001年版，第157-158页。
前引（1），陈华彬书，第160页。
[日]谷口贵都著：《物权契约的历史的展开》（一）第174页；转引自前引（1），陈华彬书，第166页。
王泽鉴著：《物权行为无因性理论之检讨》，载《民法学说与判例研究》（一），中国政法大学出版社1998年版，第263页。
参阅王利明著：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第44-45页；梁慧星主编：《中国物权法研究》，法律出版社1998年版，第144-147页；王泽鉴著：《总则编关于法律行为之规定对物权行为适用之基本问题》，载《民法学说与判例研究》（五），中国政法大学出版社1998年版，第5-9页。
彭诚信著：《我国物权变动理论的立法选择》，载《中国民法学精粹》（2001年卷），机械工业出版社2002年版，第142页。
Protokolle zum BGB III，S.第56-59页；转引自前引（5），王泽鉴书，第6页。
[日]我妻荣著，有泉亨补订《物权法》，第54 页；转引自前引（1），陈华彬书，第75-76页。
苏永钦著：《物权行为的独立性与相关问题，载《民法物权•争议问题研究》，（台）五南图书出版公司1999年版，第43页；转引自前引（1），陈华彬书，第189页。
[日]七户克彦著：《德国民法上不动产让与契约的要式性》，第300页；转引自前引（1），陈华彬书，第202页。
[日]七户克彦著：《不动产物权变动中的意思主义的本质—以买卖契约为中心》，载《庆应大学院法学研究科论文集》第24号，第121页；转引自前引（1），陈华彬书，第202页。
[日]镰田熏著：《不动产物权变动I》，载《法学教室109号》，第62页；转引自前引（1），陈华彬书，第203页。
前引（1），陈华彬书，第203页。
前引（1），陈华彬书，第169页。
王泽鉴著：《物权行为无因性理论之检讨》，载《民法学说与判例研究》（一），中国政法大学出版社1998年版，第262-263页
财政部 水利部


关于印发《水利基本建设资金管理办法》的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、水利厅（局），水利部直属单位：
为规范和加强水利基本建设资金管理，切实管好用好建设资金，提高投资效益，依据国家有关法律法规及现行基本建设财政财务管理规定，结合水利基本建设特点，我们制定了《水利基本建设资金管理办法》，现印发你们，请遵照执行。执行中有何问题，请及时向我们反映。


第一章 总 则
第一条 为规范和加强水利基本建设资金管理，保证资金合理、有效使用，提高投资效益，根据现行基本建设财政财务管理规定，结合水利基本建设特点，制定本办法。
第二条 本办法适用于管理和使用水利基本建设资金的各级财政部门、水利基本建设项目主管部门（包括流域机构，以下简称“水利主管部门”）和水利建设单位（项目法人，下同）。
第三条 本办法所称水利基本建设资金是指纳入国家基本建设投资计划，用于水利基本建设项目的资金。
第四条 水利基本建设资金管理的基本原则是：
（一）分级管理、分级负责原则。水利基本建设资金按资金渠道和管理阶段，实行分级管理，分级负责。
（二）专款专用原则。水利基本建设资金必须按规定用于经批准的水利基本建设项目，不得截留、挤占和挪用。财政预算内水利基本建设资金按规定实行专户存储。
（三）效益原则。水利基本建设资金的筹集、使用和管理，必须厉行节约，降低工程成本，防止损失浪费，提高资金使用效益。
第五条 水利基本建设资金管理的基本任务是：贯彻执行水利基本建设的各项规章制度；依法筹集、拨付、使用水利基本建设资金，保证工程项目建设的顺利进行；做好水利基本建设资金的预算、决算、监督和考核分析工作；加强工程概预（结）算、决算管理，努力降低工程造价，提高投资效益。

第二章 管理职责
第六条 各级财政部门、水利主管部门和建设单位必须按照国家有关法律、法规合理安排和使用水利基本建设资金。单位主要负责人对基本建设资金使用管理负全面责任，主管领导负直接领导责任。单位内部有关职能部门要各司其职，各负其责。
第七条 各级财政部门对水利基本建设资金管理的主要职责是：
（一）贯彻执行水利基本建设法律、法规规章；
（二）制定水利基本建设资金管理规定；
（三）审核下达水利基本建设支出预算，审批年度基本建设财务决算；
（四）参与水利基本建设项目年度投资计划安排；
（五）组织调度预算内水利基本建设资金，根据基本建设程序、年度基本建设支出预算、年度投资计划及工程进度核拨资金；
（六）审查并确定有财政性资金投资项目的工程概预（结）算及标底造价；
（七）监督检查水利基本建设资金的使用与管理，并对发现问题做出处理；
（八）审批水利基本建设项目竣工财务决算，参加项目竣工验收。
第八条 水利主管部门基本建设资金管理的主要职责：
（一）贯彻执行水利基本建设法律、法规及水利基本建设资金管理办法等规章；
（二）汇总、编报年度基本建设支出预算、财务决算，审批所属单位年度基本建设财务决算；
（三）依法合理安排资金，及时调度和拨付水利基本建设资金；
（四）对所属基本建设项目的工程概算审查、年度投资计划安排（包括年度计划调整）、工程招投标、竣工验收等进行管理；
（五）对单位（部门）的水利基本建设资金使用和管理情况进行监督检查，并对发现的重大问题提出意见报同级财政部门处理；
（六）收集、汇总、报送基本建设资金使用管理信息，编报建设项目的投资效益分析报告；
（七）督促竣工项目做好竣工验收前各项准备工作，及时编报竣工财务决算。
第九条 建设单位基本建设资金使用与管理的主要职责：
（一）贯彻执行水利基本建设规章制度；
（二）建立、健全基本建设资金内部管理制度；
（三）及时筹集项目建设资金，保证工程用款；
（四）编报年度基本建设支出预算和年度基本建设财务决算；
（五）办理工程与设备价款结算，控制费用性支出，合理、有效使用基本建设资金；
（六）编制项目的工程概预算，组织实施项目筹资、工程招投标、合同签订、竣工验收等工作；
（七）收集、汇总并上报基本建设资金使用管理信息，编报建设项目的效益分析报告；
（八）做好项目竣工验收前各项准备工作，及时编制竣工财务决算。
第十条 各级水利主管部门和建设单位必须按照《中华人民共和国会计法》的规定，建立健全与基本建设资金管理任务相适应的财务会计机构，配备具有相应业务水平的专职财会人员并保持相对稳定。各级水利主管部门和建设单位的财务会计机构具体负责水利基本建设资金管理，对资金的使用全过程实行监督。

第三章 资金筹集
第十一条 水利基本建设资金来源包括：
（一）财政预算内基本建设资金（包括国债专项资金，下同）；
（二）用于水利基本建设的水利建设基金；
（三）国内银行及非银行金融机构贷款；
（四）经国家批准由有关部门发行债券筹集的资金；
（五）经国家批准由有关部门和单位向外国政府或国际金融机构筹集的资金；
（六）其他经批准用于水利基本建设项目的资金。
第十二条 水利基本建设资金筹集应符合以下要求：
（一）符合国家法律、法规，严禁高息乱集资和变相高息集资。未经批准不得发行内部股票和债券。
（二）根据批准的项目概算总投资，多渠道、多元化筹集资金。
（三）根据工程建设需要，以最低成本筹集资金。
第十三条 实行项目法人责任制和资本金制度的经营性项目，筹集资本金按照财政部《关于印发〈基本建设财务管理若干规定〉的通知》（财基字〔1998〕4号）的有关规定执行。

第四章 预算管理及预算内资金拨付
第十四条 财政预算内基本建设资金是水利基本建设资金的重要组成部分。各级财政部门、水利主管部门和建设单位按照《财政基本建设支出预算管理办法》（财基字〔1999〕30号）的规定对预算内基本建设资金进行管理。
第十五条 各级财政基本建设支出预算一经审批下达，一般不得调整。确须调整的，必须按原审批程序报批。
第十六条 水利主管部门申请领用预算内基本建设资金，应根据下达的年度基本建设支出预算、年度投资计划及下一级水利主管部门或建设单位的资金需求，向同级财政部门或上一级水利主管部门提出申请。
建设单位申请领用预算内基本建设资金，应根据年度基本建设支出预算、年度投资计划以及工程建设的实际需要，向水利主管部门或同级财政部门提出申请。
水利主管部门和建设单位申请领用资金应报送季度（分月）用款计划。
第十七条 财政部门根据水利主管部门申请，按照基本建设程序、基本建设支出预算、年度投资计划和工程建设进度拨款。对地方配套资金来源不能落实或明显超过地方财政承受能力的，要相应调减项目。
第十八条 有下列情形之一的，可以暂缓或停止拨付资金：
（一）违反基本建设程序的；
（二）擅自改变项目建设内容，提高建设标准的；
（三）资金未按办法实行专款专用、专户存储的；
（四）有重大工程质量问题，造成经济损失和社会影响的；
（五）财会机构不健全，会计核算不规范的；
（六）未按规定要求报送季度（分月）用款计划或信息资料严重失真的。
第十九条 在年度基本建设支出预算正式下达前，为确保汛期重点水利工程建设，财政部门可根据水利部门提出的申请，预拨一定金额的资金。
第二十条 中央预算内水利基本建设资金产生的存款利息，按照财政部《关于印发〈基本建设财务管理若干规定〉的通知》（财基字〔1998〕4号）和《关于国家财政预算内基本建设资金地质勘探费存款计息有关问题的通知》（财基字〔1999〕23号）的规定处理；地方预算内水利基本建设资金产生的存款利息，按照财政部《关于印发〈基本建设财务管理若干规定〉的通知》（财基字〔1998〕4号）和同级财政部门的规定处理。

第五章 资金使用
第二十一条 水利基本建设资金按照基本建设程序支付。在项目尚未批准开工以前，经上级主管部门批准，可以支付前期工作费用；计划任务书已经批准，初步设计和概算尚未批准的，可以支付项目建设必须的施工准备费用；已列入年度基本建设支出预算和年度基建投资计划的施工预备项目和规划设计项目，可以按规定内容支付所需费用。在未经批准开工之前，不得支付工程款。
第二十二条 建设单位的财会部门支付水利基本建设资金时，必须符合下列程序：
（一）经办人审查。经办人对支付凭证的合法性、手续的完备性和金额的真实性进行审查。实行工程监理制的项目须监理工程师签字；
（二）有关业务部门审核。经办人审查无误后，应送建设单位有关业务部门和财务部门负责人审核；
（三）单位领导核准签字。
第二十三条 凡存在下列情况之一的，财会部门不予支付水利基本建设资金：
（一）违反国家法律、法规和财经纪律的；
（二）不符合批准的建设内容的；
（三）不符合合同条款规定的；
（四）结算手续不完备，支付审批程序不规范的；
（五）不合理的负担和摊派。
第二十四条 水利前期工作费是指水利建设项目开工建设前进行项目规划、可行性研究报告、初步设计等前期工作所发生的费用。
项目立项前的前期工作费，由负责此项工作的项目主管部门，按照下达的年度投资计划和基本建设支出预算、批准的前期工作内容、工作进度进行支付；项目立项后的前期工作费，由建设单位负责使用和管理，按勘察设计合同规定的条款支付。
水利前期工作费支出，应严格控制在下达的投资计划和批准的工作内容之内，严禁项目主管部门和建设单位截留、挪用和转移前期工作费用。
第二十五条 建设单位管理费是指经批准单独设置管理机构的建设单位为建设项目筹建、建设、验收等工作所发生管理性质的费用。新建的水利基本建设项目，经批准单独设置管理机构的，可以按规定开支建设单位管理费。未经批准单独设置管理机构的建设单位，确需发生管理费用的，经上级水利主管部门审核，报同级财政部门批准后方可开支。具体开支范围按照财政部《关于印发〈基本建设财务管理若干规定〉的通知》（财基字〔1998〕4号）的规定执行。
第二十六条 工程价款按照建设工程合同规定条款、实际完成的工作量及工程监理情况结算与支付。设备、材料货款按采购合同规定的条款支付。建设单位与施工、设计、监理或设备材料供应单位签订的合同必须详尽，应包括金额、支付条件、结算方式、支付时间等项内容。
第二十七条 预付款应在建设工程或设备、材料采购合同已经签订，施工或供货单位提交了经建设单位财务部门认可的银行履约保函和保险公司的担保书后，按照合同规定的条款支付。合同中应详细注明预付款的金额、支付方式、抵扣时间及抵扣方式等项内容。
第二十八条 质量保证金按规定的比例提留，在质量保证期满、经有关部门验收合格后，按合同规定的条款支付。合同中应详细注明质保金的金额（或比例）、扣付时间和扣付方式等项内容。
第二十九条 基本预备费动用，应由建设单位提出申请，报经上级有关部门批准。其额度应严格控制在概算预列的金额之内。
第三十条 对于不能形成资产的江河清障费、水土保持治理费、流域规划前期费等费用性支出，必须严格按照批准的费用开支内容开支。

第六章 报告制度
第三十一条 各级财政部门、水利主管部门和建设单位应重视和加强建设项目财务信息管理，建立信息反馈制度。各级水利主管部门、建设单位（项目）指定专人负责信息收集、汇总工作，利用电算化手段，及时报送信息资料。
报送的信息资料主要包括反映资金到位、使用情况的月报、季报、年报，工程进度报告、项目竣工财务决算、项目竣工后的投资效益分析报告及其他相关资料等。
第三十二条 建设单位上报的各种信息资料要求内容完整、数字真实准确、报送及时、严禁弄虚作假。
第三十三条 建立重大事项报告制度。工程建设过程中出现下列情况的，建设单位应及时报告财政部门和上级水利主管部门：
（一）重大质量事故；
（二）较大金额索赔；
（三）审计发现的重大违纪问题；
（四）配套资金严重不到位；
（五）工期延误时间较长；
（六）其他重大事项。

第七章 监督与检查
第三十四条 各级财政部门、水利主管部门要加强对基本建设资金的监督与检查，及时了解掌握资金到位、使用和工程建设进度情况，督促建设单位加强资金管理，发现问题及时纠正。
第三十五条 监督检查的重点内容如下：
（一）资金来源是否合法，配套资金是否落实到位；
（二）有无截留、挤占和挪用；
（三）有无计划外工程和超标准建设；
（四）建设单位管理费是否按办法开支；
（五）内部财务管理制度是否健全；
（六）应上缴的各种款项是否按规定上缴；
（七）是否建立并坚持重大事项报告制度。
第三十六条 各级水利主管部门和建设单位财会人员要认真履行职责，对各项财务活动实施会计监督。对违反国家规定使用基本建设资金的，财会人员应及时提出书面意见，有关领导仍坚持其决定的，责任由有关领导承担，财会人员应当继续向上级水利主管部门和财政部门反映情况。财会人员明知资金使用不符合规定，不予制止，又不向有关领导反映的，应承担责任。
第三十七条 对监督检查发现的问题要及时纠正，分清责任，严肃处理。对截留、挤占和挪用水利基本建设资金，擅自变更投资计划和基本建设支出预算、改变建设内容、提高建设标准以及因工作失职造成资金损失浪费的，要追究当事人和有关领导的责任。情节严重的，追究其法律责任。

第八章 附 则
第三十八条 以前发布的水利基本建设管理的有关规定与本办法相抵触的，以本办法为准。
第三十九条 本办法由财政部会同水利部负责解释。
第四十条 本办法自发布之日起执行。