关于印发《2002年全国环境监测工作要点》的通知

上一篇: 转发市人事局关于鼓励各类专业技术人员到非国有经济组织工作的若干规定的通知
下一篇: 大理白族自治州人民政府关于印发《大理白族自治州加快城乡绿化管理暂行办法》的通知

消防行政诉讼之理性分析

曹刚


行政诉讼是我国一项基本的法律救济制度，对公民、法人和其他组织等行政管理相对人的合法权益是最直接、最实际的保护。近年来，消防行政执法在推进依法行政的进程方面，取得了长足发展和进步，但同时不可避免地有一些行政诉讼案件发生，通过这些案件进行理性分析，不难发现一些问题和规律。
一、消防行政诉讼案件的主要特点
1、
数量上偏少。据辽宁省消防部门统计，1998年至2001年3年间，全省各级公安消防机构共检查单位22.7万个，整改一般火灾隐患
299624 项，办理行政处罚案件21336起，其中警告4732 起，罚款处罚12230起，责令三停处罚4052起，行政拘留322
人。与上述消防行政执法行为相比，同期全省仅发生行政诉讼案件7起，在具体行政行为总数中所占比例极小。与工商、税务、城管等大多数行政部门相比，甚至与治安、交通等警种相比，行政诉讼案件数量要少很多。
2、
行政处罚决定和火灾事故调查结论是诉讼热点，其中针对火灾调查结论的诉讼案件占很大比例。据统计，1998年《消防法》颁布实施以来，辽宁省共发生行政诉讼案件13起，主要是当事人不服消防部门做出的行政处罚、行政许可和火灾事故调查结论，其中当事人不服火灾事故调查结论引发的行政诉讼案件就有8起，占发案总数的62%；不服行政处罚决定引发的行政诉讼案件有3起，占发案总数的23%。
3、
行政诉讼案件的发生大都与民事诉讼有关。许多当事人提起火灾行政诉讼，大都是为挽回民事诉讼中败诉责任而提起的，当事人认为民事案件败诉主要原因是由于消防部门出具的火灾原因和火灾事故责任认定结论不利于自己，便在提起上诉或者申诉期间，试图通过提起行政诉讼，推翻消防部门的结论，从而达到在民事案件审理中占据主动，直至胜诉的目的；也有的是担心在今后的民事诉讼中，依据消防部门出具的火灾事故调查结论，可能要承担败诉责任而提起的诉讼。此外，在对行政许可不服提起的诉讼案件中，出现了新苗头，如：大连市民刘某因对所购商品房不满意，为达到退房的目的，在采取其他办法无效的情况下，以消防验收合格这一具体行政行为错误为由，将消防部门告上法庭。
4、
从案件审理结果看，消防部门胜诉较多。截至目前，辽宁省发生的13起消防行政诉讼案件中，裁定中止诉讼1起，维持消防部门决定5起,驳回原告起诉4起，正在审理3起，辽宁省消防部门尚没有在行政诉讼案件中败诉，全国其他地方消防部门胜诉率亦很高。
二、 消防行政诉讼中存在的主要问题和解决对策
1、
火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，法律规定之间有冲突，各地法院的做法亦有所不同，客观上造成了一定程度的执法紊乱。

火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，不但理论界存在争议，在法律规定之间也同样存在冲突。《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》（以下简称公复字[2000]3号文件）对此明确作出了否定的答复，《火灾事故调查规定》也规定，“火灾原因，火灾事故责任重新认定为最终决定”。但在2000年03月10日，最高人民法院发布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》后，人民法院开始受理火灾事故调查结论的行政诉讼案件。

此后，虽然全国各地因不服火灾事故调查结论而引起的诉讼案件不断发生，但是各地人民法院的处理却各有不同。如发生在四川叙永县的一起案件，法院以火灾事故调查结论属行政确认行为，进行了受理和审判，同时提出《火灾事故调查规定》及公复字[2000]3号文件均非法律，并非《行政诉讼法》第十二条第四款所指的：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，而在人民法院司法审查的范围之外。此外，在贵州云岩也发生了一起类似案件，法院却在终审判决撤销《火灾事故责任重新认定决定书》之后，又通过审判监督程序，根据公安部公复字[2000]3号文件，再审驳回了当事人的起诉。2002年10月22日，宁夏自治区盐池县人民法院审理全区第一起当事人不服火灾原因、火灾事故责任认定引起的行政诉讼案件，经法庭陈述和调查，盐池县人民法院以火灾事故调查结论不是具体行政行为为由，当庭驳回原告了诉讼请求。
法律的冲突，使原本很严肃的执法过程出现了随意性，实践中不但当事人不知所措，人民法院也无所适从。
2、 消防体制特殊性带来的弊端已波及到行政诉讼

我国实行的消防体制非常特殊，特殊性在于主体具有两重性，一方面作为中国人民武装警察部队，担负保卫国家、集体财产安全和公民生命、财产安全，扑救火灾的神圣使命，另一方面作为公安消防机构，具体履行政府消防管理的职责，《中华人民共和国消防法》与此对应，分别规定了“公安消防队”和“公安消防机构”两个法律主体概念。1998年辽宁省出现了全国第一例状告119的行政诉讼案件后，这种两重性带来的一些弊端开始引起人们注意，实践中，全国范围的法院极少受理这类案件，尚未出现明显问题，但在理论界对于火灾扑救行为是否属于行政行为、是否可诉等方面出现了不同的观点，一种观点认为火灾扑救行为不是具体行政行为，不应纳入行政诉讼受案范围，另一种观点则认为火灾扑救行为是行政救助行为，应当纳入行政诉讼受案范围，对火灾扑救中出现的不作为，应当进行国家赔偿。在这方面，尚无权威性的定论，或许这个问题的解决需要同理顺消防体制一并考虑。火灾扑救是否可能形成类似火灾事故调查结论那样的诉讼难点还不得而知，但是这一点恰恰是最让人忧虑的，为避免重蹈教训，应当理论和实务上予以重视。
3、 个别执法人员不能善待原告和自觉接受司法审查

个别执法人员存在法律意识不强，素质不高的问题，错误地认为提起行政诉讼的老百姓是刁民，对其歧视甚至敌视，总想找机会惩治其一番；对人民法院依法审查具体行政行为有抵触情绪，认为行政诉讼是将司法权凌驾于行政权之上，不愿主动配合、协助人民法院对具体行政行为进行审查；甚至以弄虚作假、规避法律等手段阻挠公民、法人行使诉权，使其不敢告、不能告、或告后又撤诉。
4、 当事人不敢诉和滥诉的现象并存

公民、法人不敢大胆行使诉权，能忍则忍，能不告则不告；有的前面告了，后来又撤诉。很多人认为：“县官不如现管，赢官司只一次，受气是一辈子。”与此相反，有的当事人滥用诉权，案件历经一审、二审和再审等阶段仍不罢休；有的在提起民事赔偿诉讼败诉后，又以不知诉权为由向法院提取诉讼等等。

毋庸讳言，上述问题应予彻底解决，然而在现行法体制的制约下，无疑又是在短期内难以解决的艰巨任务。既需要国家重视和决策，又需要全社会的广泛关注和参与，更需要立法机关、行政机关、司法机关以及行政法学界的通力协作和不懈努力，从立法，行政程序，司法制度及法制宣传各方面，共同研究采取切实可行，能够治标又治本的有效措施。现时期，国家不但要消除法律之间的冲突，还要加快消防工作改革和体制创新的步伐，尽快理顺消防体制在运行中表现出的不合理方面；消防部门要全面推进依法行政，不但应当建立健全制度，提高执法质量和服务质量，规范行政措施制定工作，完善行政执法责任制和执法过错责任追究制度，

更要摆正自己的位置，接受法律的监督，依法履行自己的诉讼义务；各级领导和执法人员要加强学习和培训，增强依法行政的意识和观念，提高依法行政的自觉性和主动性。各级人民法院要强化宪法和法律意识，坚持法律效果和社会效果的统一，确保司法公正。

三、 今后消防行政诉讼发展趋势的预测
1、 消防行政诉讼案件数量将上升

我国行政诉讼法实施以来，行政诉讼案件逐年以两位数的百分比上升，而在去年的约10万起行政诉讼案中，老百姓胜诉率达到40％（即4万件）左右。更为重要的是，更大数量的违法行政行为，由于有了行政诉讼而被制止在萌芽状态，或被纠正在行政机关内部。随着公民法律知识和依法维权的意识不断深入人心，随着WTO规则对政府依法行政的约束，今后，越来越多的公民、法人都有可能将与消防部门的争议诉诸于法律，除涉及行政处罚、火灾事故调查结论外，还将涉及消防行政许可、检查、强制、命令等方面具体行政行为及部分抽象行政行为，那样一来，消防行政诉讼案件的数量也将逐年上升，这是符合客观规律的。


2、 消防行政诉讼案件难度加大

近年来，国家对消防工作特别是消防行政执法工作进行了较大的改革，随着改革的进一步深入，行政争议往往同出现的新问题交织在一起，出现复杂的趋势。无论作为当事人的消防部门和原告，还是作为裁判者的人民法院，都需要适应可能出现的新变化。随着消防体制的改革的深入，火灾扑救是否可诉终有定论。
3、人民法院对火灾事故调查结论司法审查的重点是程序审查

农业部


关于做好春季草原防火工作的通知

农业部畜牧兽医局


各有关省、自治区、新疆生产建设兵团草原防火指挥部:

　　根据各省反馈的信息预测，今春草原火灾的发生率将高于常年。1月9日，甘肃省甘南州玛曲县发生一起重大草原火灾，受害草原面积6160公顷，烧死羊105只，烧毁房屋25间，在一定程度上反映了今年防火形势的严峻性。内蒙古锡林郭勒盟、兴安盟、呼伦贝尔市，新疆伊犁、塔城、巴州博斯腾湖湖滨草场，黑龙江大庆、吉林白城、河北张家口、甘肃甘南、青海玉树、四川甘孜和阿坝地区，火险等级高于往年，有发生较大草原火灾的危险。为确保草原畜牧业生产安全，保护草原生态环境，努力减少草原火灾造成的损失，现将有关事宜通知如下：
　　一、加强宣传，增强全民草原防火意识。各地要结合实际，以宣传新修订的《草原法》和《草原防火条例》颁布十周年为契机，开展草原防火宣传月、宣传周、宣传日活动，切实加强草原防火宣传工作，做到警钟长鸣，常抓不懈。要充分利用各种新闻媒体，开展多层次、大范围的宣传活动，提高社会各界特别是牧区干部群众对草原防火的重要性、艰巨性、长期性的认识，把预防草原火灾变成广大干部群众的自觉行动，防患于未然。
　　二、落实责任，专项部署。草原防火工作“责任重于泰山”，各地要认真学习《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，落实好行政领导负责制。草原防火主管部门要在当地党委、政府的统一领导下，认真履行职责，积极主动与气象、公安、森林防火等有关部门密切配合，扎扎实实做好草原防火工作。
　　三、开展草原防火工作大检查，确保各项防火措施落实到位。各地要认真组织开展防火工作大检查，重点检查防火行政领导责任制是否按照温家宝副总理提出的“五项标准”,即“专业扑火队伍是否到岗，防火投资及地方配套资金是否落实到位，野外火源管理是否落到实处，扑火交通工具和扑火机具储备是否充足完好，火灾案件是否查清结案”的要求全面落实。发现问题，要及时整改。
　　四、做好扑救草原火灾的各项准备工作，切实提高防扑火能力。各级草原防火部门要对现有的消防车辆、灭火器具、通信器材，特别是物资储备库设备进行一次全面检修，确保设备状态完好。对开设草原防火隔离带不符合要求的地段，要立即采取补救措施，确保草原防火隔离带真正起到防火作用。扑火队伍要开展有针对性的训练，做到发现火情能迅速出动，做到“打早、打小、打了”。
　　五、加强草原防火值班和火情监测预报工作，确保火情信息及时上传下达。在春季草原防火期内，各地要做好草原火情监测预报工作，加强戒备，坚持昼夜值班。各省草原防火办公室务必在每月28日前，向我部草原防火指挥部办公室报告上月26日至当月26日草原火灾情况。一旦发生重、特大草原火灾，必须立即上报，并随时同我部草原防火指挥部办公室保持联系，直至火灾扑灭。火灾扑灭后，要对火灾发生、救助及损失情况进行全面汇总，并在15日内上报，不得隐瞒不报、慌报。
　　为及时掌握各省草原防火情况，你省（区）草原防火值班电话若有变动，请及时传报我部草原防火指挥部办公室。春季草原防火期（3月15日至6月15日）内，我部草原防火指挥部办公室24小时值班。

联系人：张智山、黄明亮
　　联系电话：010—64193111、64193161
　　传真：010—65005180
　　E-mail：fanghb@agri.gov.cn。


二ＯＯ三年三月十二日