黄石市人民政府办公室关于印发《市行政服务中心投资项目代办服务实施细则（试行）》的通知

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关于改革我国行政立法程序制度的思考

杨明成
　 一、建立统一的行政立法程序标准。目前，我国行政立法方面存在的问题虽多但基本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政法规（含规章）制定程序法，统一行政立法的程序模式。这不仅有助于规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中央政府的宏观控制能力。目前国务院正在研究制定有关的条例。不过笔者认为，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式应当由法律规定。近年来，全国人大已经先后制定了行政处罚法、行政复议法等单行行政程序法律。制定行政法规、规章属于立法行为，其重要性远非具体行政行为所能比拟。制定行政立法程序规则的重要性远远大于制定具体行政行为的程序规则。因此，由全国人大制定行政法规制定程序规则理所当然。

　 二、建立严格的行政立法规划、审查制度。由于资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个过程，因此，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。在美国，自里根政府开始就建立了旨在对行政机关的立法活动进行事前控制的管制计划程序，克林顿总统执政时，进一步强化了计划机制。我国也应当建立行政立法的规划制度。一方面将立法规划分为年度计划、两年或者三年计划和五年计划。另一方面，严格计划制订的程序。首先，立法项目尤其是年度立法项目必须进行严格的必要性论证。其次，列入中期计划的项目通常应当是已经列入五年计划的项目，而列入年度计划的项目必须是已经列入中期计划的项目。最后，立法计划应当经过批准并应严格遵守。

　 加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。审查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的审议。审查的重点应当包括法规规章的合法性、必要性和可行性，实施法规规章的成本和效益，法规规章对企业或农民的经济影响，对就业、投资环境的影响和对生态环境的影响等。特别应对法规规章的必要性进行详尽的审查，无论是在哪一个环节只要发现立法并非非常必要，都应当终止制订程序。

　 三、树立成本效益观念。管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。美国联邦政府自尼克松总统开始就要求行政机关在起草法规时进行成本效益分析。八十年代，总统对行政立法的控制达到了空前的程度。根据当时的规定，联邦行政机关在拟定“重要”法规时必须进行管制影响分析，内容包括执行法规可能产生的效益以及谁受益；执行法规可能产生的成本以及谁负担；法规产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明。在我国似乎还很少在立法时对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制定不是建立在对其成本和效益的定量分析基础上，因此，决策者在审议规章草案时往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。

　 四、赋予行政管理相对人参与行政立法的程序权利。首先，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。现在启动行政立法程序基本上属于行政机关的自由裁量权，管理相对人没有要求制定、修改或者废除行政法规、规章的法定的程序权利。而现实生活中管理相对人要求制定、修改甚至废除某个规范的情形时有发生。因此应当赋予行政管理相对人要求发布、修改或废除行政法规或规章的程序权利。第二，管理相对人应当享有行政立法的实际参与权。为此，除例外情况行政机关应当公开发表法规或规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己的意愿和诉求。第三，管理相对人应当享有请求审查、撤销行政法规规章的程序权利。

　 五、重视法律专家的作用。行政立法是一项技术性很强的专业工作。法律专家包括行政法专家参与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意义。就起草行政法规或者规章而言，法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家其中包括行政法专家可能才是一个最佳的组合。由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序规则并有相应的保障。

　 六、严格控制增加行政管理相对人的负担。行政机关违法收费或者收费不合理的表现形式可谓五花八门。这个问题之所以顽固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特别值得注意。笔者认为如果从作为收费依据的规范性文件的制定程序上加以控制，可以从根本上遏制上述现象。首先，行政机关制定含有增加行政管理相对人负担（税收以及法律规定的负担除外）的法规或者规章时，收费项目及其标准的确定应当与法规或者规章草案的起草和审查同步进行，要让立法者清楚该项立法到底包括哪些收费，收费多少，如何征收，用途如何，从而可以对收费的合法性与合理性加以评判，阻止违法和不合理的收费项目出台。第二，收费项目及其标准的确定原则上应当举行公开听证会，让管理相对人有机会发表意见。在一个厉行法治的文明社会里，让人们遭受经济上的损失应该让他们知道为什么。第三，收费项目及其标准应当作为法规或者规章的附则或者附件一并接受审议，向社会公布。这样可以最大限度地控制行政机关非法或者不合理地增加管理相对人的负担。

　 七、完善行政立法的监督机制。第一，完善人民代表大会对行政立法的监督机制。目前，人民代表大会对行政立法的监督制度由宪法第67条、第104条所规定，立法法第五章对此作了重申并稍有改进。但是这项制度难以发挥作用，因为上述规定，从实体方面看并不明确，从程序方面讲也不具体，缺少可操作性。笔者认为应当根据行政法规或者规章的重要性或者对行政管理相对人可能带来不利影响的程度分别规定提交人大常委会批准或者备案。提交批准的法案，人大可以批准、否决或者要求制定机关修改后再提出。提交备案的法规或者规章，如果严重违反上位法，改用批准程序予以否决。违法程序不严重的，要求制定机关修改。第二，扩大法院司法审查的范围，目前可以将规章纳入司法审查的范围，以后还可扩大。受规章影响的利害关系人包括个人、团体或者单位都可以请求对规章进行司法审查。法院对违反上位法、非常不合理或者严重违反法定立法程序的规章予以撤销。由高级人民法院管辖地方规章的司法审查案件，最高人民法院管辖部门规章的司法审查案件。

　 （作者是西南政法大学法学副教授）

国有资产监督管理委员会


关于认真学习贯彻党的十七届五中全会精神的通知

各厅局、直属单位、直管协会、部分京外企业在京单位党委（总支、支部）：

党的十七届五中全会（以下简称“五中全会”）是在我国即将完成“十一五”规划，进入全面建设小康社会的关键时期召开的一次重要会议。为深入学习贯彻五中全会精神，按照中央的部署和委党委的要求，结合国资委直属机关实际，现就有关事项通知如下：

一、充分认识学习贯彻五中全会精神的重要意义

胡锦涛总书记在五中全会上作的工作报告和重要讲话，科学总结了党的十七届四中全会以来的工作，全面分析了当前形势和任务，对贯彻落实全会精神和做好当前工作作出了重要部署，为推进全面建设小康社会进程、坚持和发展中国特色社会主义指明了方向。全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》），从战略全局出发，明确提出了“十二五”规划的指导思想、基本要求、奋斗目标、主要任务和重大举措，描绘了我国在新世纪第三个5年经济社会发展的宏伟蓝图，是动员全党全国各族人民全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的纲领性文件。五中全会的召开，对于深入贯彻落实科学发展观，继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，推进中国特色社会主义伟大事业，为全面建成小康社会打下决定性基础，具有十分重要的意义。认真学习贯彻五中全会精神，对于进一步科学把握发展规律，加快推进国有经济布局和结构调整，推动中央企业发展方式转变取得实质性进展，实现又好又快发展，具有重要意义。

二、准确把握五中全会《建议》的精神实质，并联系实际抓好贯彻落实

国资委直属机关各级党组织在学习贯彻五中全会精神的过程中，要着力抓好胡锦涛同志重要讲话和全会通过的《建议》的学习贯彻，引导党员干部深刻认识和领会“十二五”规划的主题、主线、目标任务和重大举措。

一要准确把握“十二五”期间发展的主题，确保科学发展取得显著进步。《建议》指出，科学发展是“十二五”规划的主题。直属机关各级党组织要引导党员干部通过认真学习，准确把握以科学发展为主题是时代的要求，关系改革开放和现代化建设全局，进一步巩固扩大学习实践活动成果，科学把握发展规律，形成发展新思路，寻求发展新途径，破解发展新问题，使国资监管工作上水平，国企改革发展见成效。

二要准确把握“十二五”期间发展的主线，确保转变发展方式取得实质性进展。《建议》指出，加快经济发展方式转变是“十二五”规划的主线。直属机关各级党组织要引导党员干部通过认真学习，准确把握加快经济发展方式转变是推动科学发展的必由之路，在科学发展中促发展方式转变，在发展方式转变中谋科学发展，推动中央企业加快发展方式转变，实现又好又快发展，推进直属机关各单位的改革发展。

三要准确把握“十二五”期间的目标任务，做好改革发展稳定的各项工作。《建议》综合考虑我国发展趋势和条件，提出了“十二五”期间我国经济社会发展的主要目标。直属机关各级党组织要引导党员干部通过认真学习，准确把握《建议》提出的经济平稳较快发展，经济结构战略性调整取得重大进展，城乡居民收入普遍较快增加，社会建设明显加强，改革开放不断深化，综合国力、国际竞争力、抵御风险能力显著提高，人民物质文化生活明显改善，全面建成小康社会的基础更加牢固的目标任务，切实落实到本单位的各项工作之中。

四要准确把握“十二五”期间发展的重大举措，确保科学发展的各项举措落实到位。《建议》提出了推进“十二五”期间经济社会发展的一系列重大举措，特别是提出要坚持把经济结构战略性调整作为主攻方向，坚持把科技进步和创新作为重要支撑，坚持把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为重要着力点，坚持把改革开放作为强大动力。要引导广大党员干部通过认真学习，准确把握这“五个坚持”，更好地用科学发展观统领本单位的工作，把全会提出的各项要求切实贯彻落实到国有资产管理体制改革和中央企业改革发展的实践中，落实到推进直属机关各单位各项业务工作的实践中。

直属机关各级党组织要把贯彻落实五中全会精神作为当前一项重要工作切实抓紧抓好。各单位党组织要高度重视，加强领导，通过多种形式，精心组织学习。要为广大党员干部提供必要的学习资料。要发挥各级党组织中心组学习的示范引导作用，通过集中办班、专题研讨、辅导讲座、座谈交流等多种形式，不断把五中全会精神的学习引向深入。有条件的单位可邀请有关专家作专题报告，加深广大党员干部对全会精神的理解和把握。同时要充分利用报刊、网站、橱窗等内部教育宣传阵地，广泛开展全会精神宣传活动，营造学习贯彻全会精神的浓厚氛围。

各单位要按照要求，认真组织开展学习。直属机关党委将根据中央的部署，及时对直属机关学习贯彻五中全会精神的工作作出进一步安排。

各单位党组织的学习贯彻情况请及时报机关党委。

联系人：刘冬　电话：63193312　63192937（传真）

国资委直属机关党委

2010年10月19日