关于印发《六安市人民政府规范性文件制定程序规定》的通知
安徽省六安市人民政府
关于印发《六安市人民政府规范性文件制定程序规定》的通知
六政[2005]51号
各县区人民政府，六安开发区、叶集试验区管委会，市政府各部门、各直属机构：
现将《六安市人民政府规范性文件制定程序规定》印发给你们，请遵照执行。
二○○五年十二月六日
六安市人民政府规范性文件制定程序规定
第一章 总 则
第一条 为保障规范性文件制定工作的规范化、科学化，提高工作效率，保证规范性文件的质量，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国立法法》、《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（省政府令第149号），结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件，是指市政府根据法律、法规、规章和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用，具有普遍约束力的文件。
规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“细则”等。
第三条 规范性文件的立项、起草、审查、审议、决定、公布，适用本规定。
第四条 制定规范性文件，应当遵循立法法确定的基本原则，符合宪法、法律、法规和其他上位法的规定。
第五条 规范性文件的内容，应当按照精简、统一、效能的原则，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。
第二章 规范性文件立项
第六条 市政府规范性文件立项，按下列程序进行：
（一）各行政主管部门按其职责范围和工作需要，于上年年底前向市政府提交下年度需由市政府制定的规范性文件项目，并抄送市政府法制部门；
（二）市政府法制部门在综合各部门意见的基础上，根据经济社会发展和法治进程的需要，编制指导性的规范性文件年度制定计划，报市政府批准。
政府规范性文件制定工作年度计划，应当明确规范性文件的名称、起草单位、完成时间等。
第七条 市政府规范性文件年度制定计划在执行中遇有下列情况之一时，经有关部门建议，由市政府法制部门提请市政府对年度计划作适当调整：
（一）国家、省出台法律、法规、规章，需要结合本市实际，制定实施办法、实施细则或实施意见的；
（二）因政府工作急需就某方面工作作出具体规定的。
第八条 市政府规范性文件年度制定计划由市政府法制部门组织实施和监督执行。
第三章 规范性文件起草
第九条 列入年度制定计划的市政府规范性文件的起草工作，实行分工负责制：
（一）重要的或综合性的规范性文件，由市政府法制部门牵头，成立由有关部门参加的起草工作组起草；
（二）专业性的规范性文件，由主管该业务的部门成立起草工作组起草；
（三）规范性文件主要内容涉及两个以上部门业务和职责权限的，由主要业务部门牵头，成立由有关部门参加的起草工作组起草。
起草工作应按照调查研究、拟定规范性文件征求意见稿、听取意见、协调沟通、修改定稿等程序进行。
第十条 起草市政府规范性文件，应当深入调查研究，广泛听取有关单位和个人的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等形式。
第十一条 规范性文件内容应当包括：
（一）制定规范性文件的目的、依据、适用范围、主管部门；
（二）应遵循的具体行为规范；
（三）违规责任、奖惩措施；
（四）解释机关、施行时间以及应当废止的有关规范性文件等。
第十二条 规范性文件根据内容需要，可以分章、节、条、款、项、目。
章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
第十三条 对有特定含义或特定适用范围的术语，应当在规范性文件中作出界定，指明其特定的、确切的含义。
第十四条 规范性文件送审稿，经起草部门集体研究后，主要负责人签署，以请示的方式行文上报市政府，同时抄送市政府法制部门。
几个部门共同起草的，应当由几个部门主要负责人共同签署。
市政府法制部门起草或者组织起草的政府规范性文件草案，由市政府法制部门主要负责人签署。
第十五条 起草部门报送送审稿，应当附送起草说明和有关依据、资料。起草说明应当简明扼要并包含以下内容：
（一）制定规范性文件的目的和依据；
（二）起草过程及调研论证情况；
（三）与相关部门的协调情况；
（四）主要条款的解释、说明；
（五）需要说明的其他问题。
第四章 规范性文件审查
第十六条 市政府规范性文件送审稿，由市政府法制部门统一审查、修改。
第十七条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，市政府法制部门可以缓办或者退回原起草单位：
（一）不符合本规定第五条规定的；
（二）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；
（三）有关部门对规范性文件送审稿规定的主要制度、内容存在较大争议，起草单位未与有关部门协商的。
第十八条 市政府法制部门审查规范性文件送审稿，应当将规范性文件送审稿发送相关部门征求意见；相关部门应当在规定的期限内反馈意见。
第十九条 市政府法制部门应当就规范性文件送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，应当召开由相关单位、专家、学者参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
规范性文件送审稿涉及借鉴外地经验的，市政府法制部门可根据实际需要会同起草单位进行必要的专题调查研究。
第二十条 规范性文件送审稿涉及经济和社会发展全局以及与公民、法人和其他组织切身利益密切相关的内容，市政府法制部门应当组织有专家、学者和公民、法人、其他组织参加的听证会，公开听取意见；必要时，可在《皖西日报》和政府网站上公开送审稿内容，向社会征求意见。
第二十一条 市政府法制部门根据各方意见和调研情况，与起草单位协商后，依据法律、法规、规章等规定，对规范性文件送审稿进行修改，形成规范性文件草案。
第二十二条 有关部门对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市政府法制部门应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门的意见和市政府法制部门的意见一同提请市政府决定。
第二十三条 市政府规范性文件草案形成后，市政府法制部门应当提交审查报告呈送市政府。审查报告应当简明扼要并包含以下内容：
（一）规范性文件制定依据；
（二）调研、论证、协调和征求意见情况；
（三）制定规范性文件拟解决的主要问题和拟采取的主要措施；
（四）其他需要说明的问题。
第五章 规范性文件审议、公布
第二十四条 市政府规范性文件草案，按照《六安市人民政府工作规则》的规定，由市政府常务会议审议。
第二十五条 审议规范性文件，按照下列程序进行：
（一） 通读规范性文件草案；
（二） 起草部门作起草说明；
（三） 市政府法制部门作审查报告；
（四） 相关部门发表意见；
（五） 审议决定。
第二十六条 市政府常务会议审议通过的规范性文件草案，由市政府法制部门按会议意见修改后，报市政府负责人签署。
第二十七条 市政府规范性文件，一般以市政府令、市政府文件或市政府办公室文件发布。
第二十八条 规范性文件一般应当自公开发布之日起30日后施行。但是公开发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公开发布之日起施行。
第二十九条 市政府规范性文件，由市政府法制部门提供格式文本，通过《六安市人民政府公报》、政府网站等公开发布。
市政府法制部门对市政府规范性文件每年进行清理、汇编。
在《六安市人民政府公报》、《六安市规范性文件汇编》刊登的规范性文件文本为标准文本。
第六章 附 则
第三十条 市政府规范性文件，按照规定报送省政府和市人民代表大会常务委员会备案。具体工作由市政府法制部门办理和承担。
第三十一条 规范性文件的修改或废止，其程序与制定程序相同。
第三十二条 市政府规范性文件制定、汇编工作所需经费，列入财政预算，实行专款专用。
第三十三条 本规定具体应用中的问题，由市政府法制部门负责解释。
第三十四条 本规定自发布之日起施行。原《六安行署、县市政府规范性文件制定程序暂行规定》（署发[1991]47号）同时废止。
缺席审判中的证据认定应该慎重
现在，缺席审判在民事案件审理过程中所占份额逐渐呈上升趋势。一般而言，缺席审判主要是被告不到庭。原告不到庭的，法院一般会按自动撤诉处理。本文就被告不到庭而造成的缺席审判中的证据认定问题进行初浅的探讨。造成缺席审判的原因，一是在诉讼阶段，被告外出下落不明，公告送达诉状副本及开庭传票等诉讼材料，确定开庭时间后，被告不能到庭。二是被告收到开庭传票后，由于怕败诉或其他原因而不愿到庭。如被告不到庭，无法对原告的举证发表质证意见，对原告的诉讼请求也无答辩意见，因而影响了法院对原告所举证据的认证。对原告所举证据如何认证，不同的法院、不同的法官会有不同的做法。笔者认为，在缺席审判中对原告所举证据进行质证应该慎重处理。
一、据以研究的案例
1994年4月，原、被告在四川省巫山县结婚。次年8月，生育一子。2001年8月，原、被告因三峡工程移民至安徽。被告（男方）因需在四川做生意，较少在安徽生活。2002年初，原告（女方）到上海打工，与被告分居生活至今。此间，婚生子随原告母亲生活。2004年2月，原告起诉。诉称被告常年不顾子女和家庭，夫妻感情已破裂；移民地的两上两下楼房已由其出售后偿还了夫妻共同债务,现尚有共同债务12000元。现要求：1、离婚；2、婚生子由原告抚养，被告每月给付抚养费150元，每年给付教育费500元；3、已在原告处的彩电归原告所有，共同债务12000元由被告负担。
原告举出了下列证据，证明自己的主张：户籍证明、结婚证、卖房协议各一份。此外，就是原告的单方陈述。
法院判决：1、准予离婚；2、婚生子由原告抚养，被告每月给付抚养费150元，每年给付教育费500元；3、已在原告处的彩电归原告所有，共同债务12000元由被告负担。
本案中，法官对原告所举证据的认证意见是：“因被告未到庭，放弃质证权利，经审查，本院对原告提供的证据予以认定”。
从该案判决结果看，法官不仅认定了原告所举的书面证据，也认定了原告的当庭陈述（被告常年不顾子女和家庭，夫妻感情已破裂,共同债务现尚有12000元）。理由不外乎也是“被告未到庭，放弃质证权利”。本案中，从判决主文看，撇开婚姻关系是否应该解除不说，从子女抚养和财产分割来看，被告只承担了义务，而没有分享任何权利。给人的印象是在缺席审判中“你怎么要求，我怎么判”。而之所以造成这样的审判结果，原因之一在于对原告证据的认定。笔者认为，本案这样认定原告的举证，有值得商榷之处。
二、司法解释中关于认证的规定
最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称“《规定》”）第四十七条规定：“证据应当在法庭上出示，由当事人质证。未经质证的证据，不能作为认定案件事实的依据。当事人在证据交换过程中认可并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据。”第六十三条规定：“人民法院应当以证据能够证明的案件事实为依据作出裁判。”第六十四条规定：“审判人员应当依照法定程序，全面、客观地审核证据，依据法律的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据有无证明力和证明力大小独立进行判断，并公开判断的理由和结果。”第七十六条规定：“当事人对自己的主张，只有本人陈述而不能提出其他相关证据的其主张不予支持，但对方当事人认可的除外。”
首先，证据规则中没有“因被告未到庭，放弃质证权利，法院对原告提供的证据应予以认定”的类似规定。因此，对于被告不到庭，而一律认定原告证据的做法，缺少法律上的依据。
其次，案件开庭过程中，原告在法庭上出示了证据。但由于被告未到庭，无法对原告的举证发表质证意见，造成原告证据未经质证，责任在于被告。从程序上说，即使被告未到庭，也应该视为被告对原告的举证进行了质证。如果不是这样理解，按照《规定》第四十七条，原告所举证据就不能被认定。至于被告的质证意见到底是什么内容则不清楚。按照常理，被告的质证意见不外乎两种。一是认可原告的证据；二是对原告的证据持有异议，认为该证据不具有证明效力。法官认证时，该如何看待被告的质证意思。是视为被告认可原告的证据呢？还是视为被告对原告的证据持有异议呢？该司法解释中没有明确规定。这就需要法官审慎地认证。
被告经法院传票（公告）传唤后拒不到庭，是放弃了他的诉讼权利。具体到质证阶段，即放弃了质证权利。放弃了质证权利是否就等于认可原告的证据呢？答案是否定的。即这二者不能等同。如果这二者能等同的话，那还要法官认证干什么？实际上，如前所述，被告没有发表质证意见，是被告的质证意见处于模棱两可的不确定状态，要“法官看着办”。我们知道，在对席判决中，原、被告双方所举证据都有对方的质证意见，可供法官认证时参考。法官认证时是对双方的质证意见“去伪存真”，按照证据规则进行筛选、甄别，从而加以认定。而在缺席判决中，缺少对方的质证意见，这无疑加重了法官的认证责任。法官对一方的举证更应加以严格审查。
三、缺席认证中应注意的事项
如何缺席认证，笔者认为，在缺席审判中，法官应该遵循职业道德，运用逻辑推理和日常生活经验，对原告所举证据有无证明力和证明力大小独立进行判断，对原告的举证应加以严格审查，作出是否认定的认证。即《规定》第六十四条所言“审判人员应当依照法定程序，全面、客观地审核证据”。具体而言，1、应该审核原告的证据是否原件、原物，或复印件、复制品与原件、原物是否相符。如果提供不出原件、原物，或提供的复印件、复制品与原件、原物不相符，对这单一证据就不能认定。2、原告所举证据是否与本案有关；与本案无关的证据就不能认定。3、证人或者提供证据的人，与原告是否有利害关系；与原告有利害关系的证人出具的证据或提供的证言，证明效力较弱。而对于国家机关、社会团体依职权制作的公文书证，一般应予以认定。物证、档案、鉴定结论、勘验笔录或者经过公证、登记的书证，一般也应予以认定。4、有到庭证人证言相印证的证据效力大于没有到庭证人证言相印证的证据效力。5、符合逻辑推理和日常生活经验的证据，对其效力一般应予以认定。6、相互关联、印证的证据效力优于孤立、单独的证据。另外，对于“无质证意见”的证据，法官不能仅采取“辩论式”审判方式进行庭审。因为此时无对方当事人进行辩论。因此，法官应该依据职权进行必要的“纠问”，向原告询问与其请求和举证有关的事项。这样，可以辨别其所举证据和陈述的真伪。
四、本案的证据认定
本案中，主审法官认为被告未到庭，视为被告认可了原告的证据，从而认定了原告的证据。笔者认为，对于原告所举的由公安机关出具的户籍证明、婚姻登记机关出具的结婚证明应该予以认定，而对于原告提供的其与他人签订的卖房协议则不能随意认定。理由是：1、该卖房协议是原告与他人所签订，上面如有被告的签名，可以认定该份证据；如没有被告认可的签名，则不能认定。因为价值达35000元的房屋是原、被告共同生活所耐以生存的最基本生活材料。要对其进行处置，按照日常生活经验，理应有夫妻双方的合意。2、按照有关法律规定，买卖房屋应该办理过户手续。原告如能提供相关的证据，或者有这方面的公证文书，可以认定该卖房协议。相反，则不能认定。至于原、被告夫妻感情是否破裂，现在是否还有12000元共同债务，也仅仅是原告本人的诉称，原告没有提供这方面的证据。而以“因被告未到庭，放弃质证权利”为由对原告的陈述予以认定，做法确有不妥。即使是被告到庭的对席审判中，也不能认定；何况是被告未到庭的缺席审判。因为《规定》第七十六条有明确的规定：“当事人对自己的主张，只有本人陈述而不能提出其他相关证据的，其主张不予支持；但对方当事人认可的除外”。本案被告根本就没有答辩、没有参加庭审，哪来认可？
综上，如果凡是在被告未到庭参加诉讼，未对原告所举证据发表质证意见的案件中，对原告所举证据都以“被告未到庭，放弃质证权利”为由予以认定，而不去对具体案件、具体证据进行具体分析，那么，因法官工作不细心、对当事人不负责而造成错案是难免的了。在经济不发达、欠发达的地区，当事人的文化素质、法律素质还相对比较低，诉讼意识还不强。如果法官一味机械地就案办案，脱离本地区的实际情况，只注重案件的所谓法律效果而不去关注案件的社会效果；那么，当事人不满意法院判决而上访告状就是无法避免的了。而要将“司法为民”落实在实处也就成了一句空话。所以，笔者敬请我们的法官要慎对缺席判决中的认证。
安徽省宣城市宣州区法院 骆玉生
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